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新时期提升依法治税工作的实践思考

发布日期:2017年09月29日 来源: 本网原创

    依法治税是税收工作的灵魂,是依法治国的重要组成部分。深入推行税收执法责任制,是全面提升依法治税水平的必然要求,是顺应依法治国要求的现实需要,对推进税收管理科学化、精细化,提高税收征管质量和效率发挥了重要作用。虽然各级地税机关在推行税收执法责任制方面取得不小的成绩,但是,随着我国社会主义市场经济的快速发展和依法治国理念的不断深入,如何提高地税人员税收业务能力,提升税务部门依法行政水平,建立与法治社会要求相适应的税收执法责任制则成为一个值得关注的重要课题。现就通过分析现阶段推进税收执法责任制存在的问题,从岗位职责、制度优化、信息技术、绩效考核等方面入手,提出了完善税收执法责任制工作机制的对策,以达到提高税务行政管理效率,提升税收行政执法水平,服务广大纳税人,最终实现依法治税的目标。

    一、加强税收执法责任制工作的重大意义

    一是推进依法治税的迫切要求。党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的重大任务,并明确要求“全面落实行政执法责任制,严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制,加强执法监督”。落实依法治国的任务对地税机关来说,就是要坚定不移地推进依法治税、依法行政,建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。而作为推进依法治税、依法行政具体且有力的抓手,全面加强税收执法责任制工作比以往任何时候都要显得迫切和必要。

    二是持续深化改革的现实需要。近年来,地税系统在深化改革方面持续发力,从加快转变职能、简政放权、推进行政审批制度改革,到“营改增”的全部到位,从深化国地税征管体制改革,到金税三期核心征管系统上线,改革的深度和广度是前所未有的,对地税工作的影响也是极其深远的。例如, “营改增”后,地税税源急剧萎缩、且丧失了“以票控税”这一重要税源控管手段,组织收入的压力和地税征管的难度都将加大,也给基层一线的地税干部带来更多的执法风险。为保障各项改革措施落地生根,开花结果,就亟需加强税收执法责任制工作,强化税收执法监督。

    三是保护地税干部的有效途径。我们对大量税收执法过错责任追究的案例进行研究分析后发现,地税干部产生执法过错的主要根源不外乎以下三种情形:一是对税收执法的业务不熟,不懂得如何正确执法;二是工作作风“慵懒散”,不作为慢作为;三是铤而走险,在税收执法过程中以权谋私。因此,从保护地税干部的目的出发,防止税收行政执法权力的缺失和滥用,也必须加强税收执法责任制工作。

    二、当前推行税收执法责任制工作中存在的问题

    推行税收执法责任制助推依法治税虽然取得了较为显著的成绩,但目前仍然存在许多亟待解决的问题,这些问题的存在不是短期单一的,而是存在于思想认识、岗责设置、过程监控、评议考核、责任追究等税收执法责任制推行工作的诸多方面。

    (一)思想认识程度不到位。意识决定行动。思想是行动的先导,思想意识滞后是当前制约税收执法责任制深入推行的重要原因。一是从税务机关来看,虽然推行税收执法责任制多年,但是仍有部分税务干部存在消极、片面、模糊的认识。归纳起来有以下四种典型的认识:第一种观点是,在当前的税收管理基础和税收法制环境下,深入推行税收执法责任制的基本条件还不成熟,深入推行税收执法责任制“欲速则不达”;第二种观点是,推行税收执法责任制是税务部门内部自己人搞自己人,会影响税务干部队伍团结,影响广大税务干部的工作积极性;第三种观点是,推行税收执法责任制会将本部门不好的一面公之于众,影响本部门的形象;第四种观点是,有些同志看到部分领导,特别是一把手,对深入推行税收执法责任制重视不够,对税收执法责任制“讲起来重要,做起来次要,落实起来不要”,就认为反正领导不重视,我们工作再努力也是白搭。二是从纳税人的角度看,新形势下的纳税人存在两极分化,一种是经营规模小的纳税人,相对税务机关处于弱势地位,仍然持有“民不与官斗”等传统观念,不敢依法保护自身的合法权益,往往致使有执法过错的单位和个人逃脱了责任追究;另一种是以资本雄厚的私营企业主为代表的“新兴贵族”,认为自己脚路宽、有“关系”、能摆平事,根本不把执法人员放在眼里,有时为达到某种目的利用种种手段扰乱税务部门执法,影响了税收执法责任制的深入推进。

    (二)岗位职责设置不明晰。按照目前的税收征管法基本要求以及税收管理的实际需要,税收管理可分为税务登记、纳税申报、定额管理、纳税评估、税收减免、发票管理、票证管理、税款征收、税务稽查等多个环节,各个环节发挥着相互协调、相互监督、相互制约的作用。我局按照规范化建设的要求,设置了地税系统的岗责体系,这套岗责体系虽然较以前的管理模式有了较大的进步,但从实践的效果来看,还是粗线条式的。这套岗责体系一是缺少设定岗位的工作规范,对每个岗位每个具体工作缺少权限、时限、效率等具体规定,致使各个岗位的工作质量和应承担怎样的责任不明确,检查和考核均缺乏量化标准;二是目前仍然没有解决“一人多岗”、“一岗多人”管理现状所造成的职责划分问题。

    (三)政策法规制定不规范。充分做好税收法律、法规、规章的协调统一对于深入推进税收执法责任制是非常重要的,但目前这方面存在的问题依然比较突出,主要表现在:一是税务部门制定的政策、制度不够规范,效力级次低,可操作性不强,缺乏延续性,透明度也相对较差;二是缺乏规范性文件的定期清理和通报制度。以上原因造成部分基层执法人员在执法过程中存在认识和掌握上的偏差,贯彻落实税收执法责任制相关规章制度不严格、不规范。

    (四)考核评议制度不科学。税收执法责任制作为内部监督、内部管理的一种责任,要做到责、权、利的结合统一,追究与激励并重。虽然目前税收执法责任制建立了评议考核制度,但还是存在以下明显的不足:一是尽管要求了考核评议制度与责任制管理考核、公务员年终考核等相结合,但是缺乏有机性,没有明显的激励机制,激励无据可依,责任人感觉不到其努力带来的回报与尊重,无法解决执法人员因执法多问题多、执法少问题少、多出力多出错、少出力少出错、不出力不出错的执法心理“陷阱”;二是考核评议的内容分散不集中、重复重叠较多,现在税务部门上级对下级的检查形式很多,对税收业务的检查都具有执法检查的性质,检查的内容分散在税政、征管、计财、监察、法规等多个部门,检查的方式有执法监察、绩效考核、日常考核、年终考核、征管质量考核、执法督察、日常督查等多种形式,如此势必造成检查重复、考核标准不一、考评缺乏科学性;三是目前地税征管系统对通过系统完成的工作缺乏“自动考核”功能,检查通常采用的方式仍然为人工检查,效率低下,工作量大,出错率高;四是考核评议检查的内容大都还只是横向的、面上的,缺乏纵深解剖,没有对具体的完整的税收执法案件从案件发生到案件结束整个执法过程每个环节、每个执法人员的权、责的履行和承担作详细检查和考核,最终导致检查的结果停留在一个面上,执法过错责任无法落实到具体的执法环节和执法人员。

    (五)责任追究落实不到位。责任追究是推行税收执法责任制的关键环节之一。但是,尽管税收执法责任制制度与责任追究标准已经建立,由于受到诸多事前因素的制约,这些标准难以真正落到实处。首先执法检查的结果要受到岗责体系是否设置科学、岗位工作规范标准是否建立、税收执法自由裁量权配置是否合理、考核评议采取的检查方式是否科学、考核评议采取的检查内容是否重复和缺失等事前因素的制约。其次,认定执法人员的执法责任缺乏严格的程序规定,造成对执法人员的合法权益保护缺乏法律和制度保障,以及上级税务部门的所有规范性文件是否均具有认定责任的法律效力,因此,责任追究不仅仅是一个结果考核,还需要做大量的系统工作才能做好执法过错责任追究工作。

    三、新形势下加强税收执法责任制工作的几点建议

    (一)着力强化教育培训,大幅提升干部综合素质。良好的干部素质是做好一切地税工作的前提和保证,税收执法工作政策性强、业务能力要求高,要求执法人员既要懂税收又要懂法律,既要懂实体又要懂程序。我们地税部门要充分利用“营改增”后业务量相对较少的“空档期”,着力抓好教育培训。一是要按照要求精心组织好“岗位大练兵、业务大比武”活动,并建立起常态化的学法用法机制,加强干部的税收业务和相关法律知识培训,熟练掌握金三系统操作和运用,努力提高税务执法人员的业务水平。二是要结合“二学一做”学习教育,深入推进党建和思想政治工作,加强干部作风建设,引导干部牢树奉献精神,增强爱岗敬业意识。三是要开展好廉政警示教育,使广大地税干部受警醒、知敬畏,正确使用手中的税收执法权,提高拒腐防变能力,打造一支业务精湛、作风优良的执法干部队伍。

    (二)合理设置岗责体系,明确每个岗位执法责任。按照《深化国税、地税征管体制改革方案》的要求,地税机关将构建“征、评、管、查、督”新征管模式,并对照金税三期核心征管系统功能全量,重新设定岗责体系。在优化机构人员配置和流程再造过程中,应贯彻落实税收执法责任制的要求,既要体现税收执法各环节间的相互监督制约,又要明确每个岗位应承担的执法责任,实行定岗、定责、定利。定岗就是要对每个执法单位的工作职责和范围进行综合评估,合理确定出该单位需设置的岗位数,然后通过竞争上岗等方式将胜任本岗位工作的人选到适合的岗位上;定责就是要确定每个执法岗位的工作职责、工作目标任务及工作必须要达到的要求,将责任体现在岗位上,确保相互间职责分明,防止工作中推诿扯皮,也便于责任追究的实施;定利就是要充分考虑工作难易程度和临时性工作,对不同岗位按技能要求和工作量的大小确定合理的分值系数,重点解决“苦乐不均”的问题,并为下一步考核激励打下基础。

    (三)切实加强考核评议,建立有效奖惩激励机制。考核评议是落实税收执法责任制的重点,其内容几乎涵盖了税收工作的各个方面,单独考核工作量极大,还要遵循科学公正客观的原则,以获得干部的认同和支持。因此,在选择考核评议方式方法时要侧重可操作性,宜简不宜繁。一是要大力推进内控机制信息化建设,突出计算机自动考核。尽快实现内控监管平台实时化和金税三期系统风险防控内生化,尽快实现金税三期系统外部信息交换系统与第三方实现涉税信息互联互通,加强大数据的监控和分析,对日常税收执法行为进行实时监控评价预警,全面加强事前、事中防范。还可在金税三期系统内对一些工作流程设定内控条件,规避潜在的风险。例如,可对逾期申报的业务设定加收滞纳金的条件,不加收滞纳金就无法开票。二是要与绩效考评相结合。将税收执法责任制的考核指标进行量化分解标注,融合到绩效考评指标体系当中。各部门应在日常工作和组织检查时,对照权力清单和责任清单,及时把发现的涉及税收执法责任制的问题、整改情况及扣减分值集中汇总上报,通过严格的日常考核和纠偏,实现执法监督的常态化,起到“一套体系,两种功能,同步考评”的效果。三是要建立奖惩激励机制。将执法责任制考核评议结果与干部选拔任用、非领导职务晋升、评先评优以及福利奖金挂钩,不搞“平均主义”,坚决不让肯干事、会干事、多干事的干部吃亏,提高地税执法人员干事创业的积极性和主动性。

    (四)严格落实责任追究,不断规范税收执法行为。过错责任追究是推行税收执法责任制的保障。必须整合好各有关部门力量,由纪检监察、督察内审、风险监控(征管)、绩效管理、人事、法规等部门共同协作,在厘清责任的前提下,合理运用好过错责任追究形式,发现过错就立即追究,全方位严格实施执法过错责任追究,倒逼执法责任制的落实,不断规范税收执法行为。对造成恶劣影响的重大执法过错还要实行责任倒查,不仅追究当事人责任,而且追究相关领导的责任。认真开展好税收违法案件“一案双查”,不仅检查纳税人偷漏税情况,还要检查地税人员税收执法情况。下大力气抓好作风整治,整治和查处侵害群众利益的不正之风和腐败问题,打击不作为慢作为乱作为行为。要区别对待主观故意和工作疏忽,支持干事者,宽容失误者,惩治“庸懒散”,严惩知法犯法者,最大限度地防止“多干多追究、少干少追究、不干不追究”的现象发生。

    (五)完善制度机制建设,确保依法治税扎实推进。研判新形势,立足于工作实际,注重将执法监督成果的运用和转化上升到制度建设层面,“把权力关进制度的笼子”,堵塞税收征管和税收执法漏洞,形成规范税收执法的长效机制。一是探索建立国地税联合开展执法监督机制。基于许多现实因素,国税部门在以票控税、代征代缴、信息共享等方面占据着绝对主导地位。从日常执法督查情况来看,有的国地税基层单位和人员对合作事项响应不够积极,落实不够彻底,直接影响了国地税合作的效果,甚至造成税收流失。因此,很有必要经常开展国地税联合执法监督,及时发现和纠正阻碍国地税合作的行为,对有关单位和人员进行责任追究,消除不利因素,以此保障国地税合作向纵深发展,一道构建税收共治格局。二是在基层局建立业务咨询审查制度。基层执法人员直接面向纳税人开展税收执法,承担了绝大多数执法任务。但由于基层干部素质参差不齐,也最容易出现执法过错。建议在基层局集中业务素质全面、责任心强的干部成立业务咨询审查小组,向本局执法人员提供日常业务咨询,定期梳理排查本局的税收执法风险,对重点、难点税收执法业务进行集体“会诊”,并负责和公职律师联系衔接工作,以此有效防范执法过错,将执法风险遏制在萌芽状态。

                                                

作者: 尚桂峰  责任编辑:李洪华

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